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LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES

Manifestation d'un nouveau mode de gouvernement, issu du souci de la transparence et de l'impartialité, les autorités administratives indépendantes sont une création récente. La doctrine a peu à peu dégagé les caractéristiques de ce nouveau concept, apparu dans les années 70. Le terme lui-même n'apparaît qu'avec la loi du 6 janvier 1978, dite loi "informatique et liberté" : "La Commission nationale de l'informatique et des libertés est une autorité administrative indépendante". Si cette formule en soi a presque la valeur d'une description, la définition exacte d'une AAI ne sera pas réellement précisée par la jurisprudence. Ce n'est qu'en 2001, dans son "rapport public pour 2001" que le Conseil d'Etat définit cette notion : ce sont des "organismes administratifs qui agissent au nom de l'Etat et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du gouvernement". Certains auteur parlent d'un oxymore, car en France l'administration est constitutionnellment soumise à l'exécutif.

Sorte d'OVNI juridique du droit public, version administrative de la décentralisation, démembrement de l'administration centrale, parfois sorte de juridictions inavouées (Halde...), la nature exacte des AAI a passionné les auteurs et doit être précisée (A), avant d'évoquer les "grandes" AAI, les plus importantes et les plus influentes (B)

A) qu'est-ce qu'une AAI

a) Trois caractéristiques

Les AAI sont sommairement définies par leur dénomination-même, apparue dans la loi informatique et liberté de 1978 (article 11). Ainsi, ce sont tout d'abord des autorités. Autrement dit, elles ont certains pouvoirs, ce qui en fait des organismes qui ont, au moins, compétence pour "proposer" ou "recommander", en étant à cet égard plus que de simples experts ou conseils de l'administration, et qui pour certaines peuvent avoirs de véritables pouvoirs de sanction ou de décision. Par exemple, "le CSA s'assure du respect par tous les opérateurs des lois et de la réglementation en vigueur et peut sanctionner ceux qui sont en infraction", ce qui suppose de réels moyens de contrainte. Deuxièmement elles ont administratives, au sens ou elle font partie de l'Etat, même si elles ont un pouvoir de régulation et d'intervention dans un secteur bien déterminé, en général pour protéger des droits ou faire respecter des règlements ou lois existants; elles agissent au nom de l'Etat, et certaines compétences de l’administration leur sont déléguées, comme le pouvoir réglementaire. Troisièmement, elles sont indépendantes, en ce qu'elle ignorent le pouvoir hiérarchique (personne ne peut leur donner d'ordre), ni la tutelle (personne ne peut superviser a posteriori leur décisions), ce qui pourtant est normalement la base de l'administration.

Attention : elles restent cependant administratives et de ce fait soumises au contrôle du juge.

b) Problèmes posés par les AAI

a) L'article 20 de la constitution n'est-il pas méconnu ?

Les AAI posent un problème quant aux pouvoirs attribué par l'article 20 de la constitution au Gouvernement, qui en effet "dispose de l'administration". Or si une autorité administrative ne connaît ni la hiérachie ni la tutelle, comment le Gouvernement peut-il en disposer ? Et dés lors comment le Parlement peut-il mettre en cause la responsabilité du ministre, qui normalement est le supérieur hiérarchique de l'administration qui lui est subordonnée ? Le Juge constitutionnel a trouvé le moyen de résoudre cette contradiction en rappelant les limites de l'indépendance des AAI. En effet le Parlement peut modifier quand il le veut la composition et le fonctionnement des AAI. De plus, la Décision N° 86-217 DC du Conseil Constitutionnel a considéré que la "Commission nationale de la communication et des libertés" (ancien nom du CSA) sera, à l'instar de toute autorité administrative, soumise à un contrôle de légalité qui pourra être mis en oeuvre tant par le Gouvernement, qui est responsable devant le Parlement de l'activité des administrations de l'État, que par toute personne qui y aurait intérêt". Autrement dit, les AAI partagent cette possibilité avec "toute autorité administrative". Leur indépendance, selon le Conseil, n'est donc pas telle qu'elles échapperaient réellement à l'article 20, fût-ce indirectement. Les AAI sont donc conformes à la constitution, même si elle constituent un démembrement du pouvoir central.

b) Leur pouvoir réglementaire est-il conforme à l'article 21 ?

Le seul détenteur du pouvoir réglementaire au niveau national sous réserve des pouvoirs du Président de la République, selon l'article 21, est le premier Ministre. Or les AAI peuvent, par une loi par exemple, être habilitées à édicter des prescriptions nécessaires à la mise en oeuvre de leurs compétences et de leur objet. Cela pose un deuxième problème, car étant indépendantes, les AAI disposeraient alors d'un pouvoirs réglementaire propre, concurrent de celui du Premier ministre, ce qui pourrait être contraire à la Constitution. Finalement, dans la décision 86-217 précitée, le Conseil constitutionnel a considéré que ce pouvoir réglementaire n'était pas inconstitutionnel s'il s'agissait d'un pouvoir subordonné et spécialisé. Il ne peut s'agir que d'un pouvoir d'application de la loi, et non d'un pouvoir réglementaire autonome tel que prévu par l'article 37. Donc si les dispositions de l'article 21 " ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'État autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu" ; (décision 88-248 du 17 janvier 1989, considérant 15) La CNIL et le CSA ont ainsi, par exemple, cette compétence réglementaire.

Bien entendu toute ces décisisons prise par les AAI sont soumises au contrôle du juge.

B) Les grandes AAI

Toutes les AAI influente ne sont pas dotées du pouvoir réglementaire. Parmis les "grandes" AAI, certaines n'ont que des pouvoirs d'entraînement, mais ont une véritable influence (a), d'autres ont de véritables pouvoirs de sanction, de réglement et d'autorisation (b).

a) les AAI influentes sans pouvoir réglementaire.

Il existe en Suède un haut fonctionnaire appelé ombudsman (homme des doléances) qui reçoit sur un mode non juridictionnel les plaintes des administrés contre l'administration et les résout tout en restant indépendant du Roi, de l'administration et du gouvernement.

Copié de cette institution nordique en 1973 (loi du 13 janvier), le Médiateur de la république est nommé par le président de la République pour six ans non renouvelable. Il n'a de ce fait aucune tentation de plaire à quiconque, puisque de toute façon il ne sera pas reconduit. C'est la seule autorité administrative indépendante (avec le très spécialisé médiateur du cinéma) à n'être pas collégiale. Le médiateur de la république est compétent pour les réclamations concernant les relations des administrés avec toutes les administrations, collectivités territoriales et services publics compris. On ne peut saisir le MDR directement ; ces réclamation lui sont transmises par l'intermédiaire d'un parlementaire . Depuis la loi du 12 avril 2000, il peut, sans être saisi, présenter des propositions de réforme. Il peut proposer de modifier les dispositions législatives ou réglementaires qui selon lui créent des situations inéquitables, ainsi que proposer la modification d'un service public qui selon lui ne fonctionne pas correctement.

Le médiateur n'a formellement aucun pouvoir. Mais ses recommandations, formulées dans un rapport annuel présenté au président de la République et au Parlement, ont une véritable influence et sont suivies d'effet. Certaines réformes importantes ont été menées d'après ses communications, la plus spectaculaire étant la création d'une autre AAI, la CADA, commission d'accès aux documents administratifs. Notons qu'il reçoit olus de 50 000 réclamations par an. Pour traiter un tel contentieux, ce qu'il ne pourrait évidemment pas faire seul, il dispose de 120 délégués départementaux qu'il désigne.

La CADA, précisément, commission d'accès aux documents administratifs, est une autre administration indépendante qui n'a pas de pôuvoir réglementaire. L'accès aux documents administratifs est désormais un droit depuis la loi du 17 juillet 1978 "portant sur diverses mesures d'amélioration entre l'administration et le public". Mais tout n'est pas communicable parce que tout, d'une part, n'est pas un document administratif (actes des assemblées parlementaires, avis du Conseil d'Etat), et parce que le simple bon sens commande la non-communication de certains documents ou décisions, tels qu'une dévaluation monétaire ou un secret relevant de la défense nationale.

La CADA est compétente en cas d'incertitude sur la régularité ou le bien fondé d'un refus de communiquer un document, avis qui sont souvent suivis. Elle donne son avis sur les projets d'arrêtés ministériels fixant la liste des documents qui ne peuvent être communiqués. Particularité de cette matière, la saisine de la CADA est obligatoire avant toute procédure contentieuse par l'administré qui conteste le refus (même implicite) que lui a opposé une administration à sa demande de lui communiquer un document. Il doit d'abord passer par la CADA avant de saisir le juge de l'excès de pouvoir, dés qu'il a connaissance d'une décision de refus motivée de l'administration (C.E., 19 février 1982, Mme Commaret). La CADA a alors un mois pour se prononcer. L'administration a ensuite deux mois pour répondre, et si le refus est maintenu, alors le juge peut être saisi du contentieux et doit statuer dans les six mois.

La CADA est constituée de dix membres ; trois magistrats, deux parlementaires, un membre d'un conseil général, un professeur de l'enseignement supérieur, deux hauts-fonctionnaires, un représentant du premier ministre. Son sérieux est donc garanti.

a) les AAI dotees de pouvoir réglementaire ou décisionnel.

L'une des plus spéctaculaires est le CSA, Conseil Supérieur de l'audiovisuel, eu égard non seulement à son exposition, médiatique par nature, mais aussi parce que cette administtration cumule les trois pouvoirs décisionnels dont une AAi peut être investie : pouvoir d'autoriser, de réglementer, et de sanctionner des manquements. Le CSA a succédé à la Haute Autorité de la communication audiovisuelle (1986-1989) et à la Commission nationale de la communication et des libertés (1986-1989). Il est composé de neuf membres désignés par les présidents : 1) de la République 2) du Sénat 3) de l'Assemblée nationale (trois membres chacun). Il édicte les régles relatives aux fameux "temps de parole" des différents courants politiques ou d'opinion, notamment en période électorale, sur les organes du secteur public. Il autorise les opérateurs privés de radio et de télévision à émettre ("allocation des fréquences"), et peut appliquer des sanctions : retrait d'autorisation ou suspension d'emission en cas de manquements graves (film X à 20h45 sans avertissement...), sanctions pécuniaires...

L'une des plus emblématiques est la CNIL, Commission Nationale de l'informatique et des libertés. Cet organisme créé par la loi du 6 janvier 1978 pour contrôler l'informatisation des données nominatives est à l'origine de la formule "Autorité administrative indépendante". En créant cette administration, le législateur consacrait une nouvelle liberté publique, le droit d'accéder et éventuellement de faire rectifier les données à caractère personnel sauvegardées dans les mémoires des ordinateurs, y compris appartenant à des personnes privées. Selon la loi, constitue une donnée à caractère personnel "toute information relative à une personne physique identifiée ou qui peut être identifiée, directement ou indirectement, par référence à un numéro d’identification ou à un ou plusieurs éléments qui lui sont propres".

La CNIL délivre un "avis conforme" pour la création de tout fichier corresponsdant à la définition ci dessus, dés lors que ce fichier est dangereux pour les libertés. Elle décide du caractère réel de cette dangerosité. Enfin elle examine les réclamations et peut saisir la juridiction pénale.

 



 
 

1_INTRODUCTION
2_MODES D'ORGANISATION
3_CONTROLES ADMINISTRATIFS
4_L'ADMINISTRATION_CENTRALE
5_LES SERVICES DECONCENTRES
6_LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES
7_COLLECTIVITES TERRITORIALES ET CONSTITUTION
8_L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA LOI DU 27 FEVRIER 2002
9_LA REGION, LA PLUS RECENTE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
10_LE DEPARTEMENT
18_LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF
19_LES SOURCES CONSTITUTIONNELLES
20_LES SOURCES INTERNATIONALES
25_
L'ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL



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