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L'ADMINISTRATION CENTRALE

L'administration, nous l'avons vu, est une immense pyramide. Les tructures centrales de l'administration en sont le sommet. La Constitution place au sommet de l'administration centrale le Président de la République et le Premier ministre.

A Répartition du pouvoir réglementaire entre président et Premier ministre

a) Le bicéphalisme administratif

L'administration centrale est organisée par la Constitution aux article 13 et 21, qui distribuent au Président de la République et au Premier ministre le pouvoir réglementaire. Le premier ministre en est le titulaire de droit commun (article 21): "ll exerce le pouvoir réglementaire". Il est donc l'auteur de très nombreux textes réglementaires, principalement des décrets. Ce sont ainsi près de 1 500 décrets qui émanent chaque année de l'autorité du Premier ministre. A noter : iI exerce ce pouvoir réglementaire "sous réserve des dispositions de l'article 13", autrement dit: sauf s'agissant des actes que la Constitution confie au Président : En effet, celui-ci "signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des Ministres". Il "nomme aux emplois civils et militaires de l'Etat", mais pour certains emplois seulement, ceux, précisiément, énumérés par l'article 13. Ces nominations se font soit par décret en Conseil des ministres, c'est à dire le plus haut degré de décret, soit par décret simple. Le premier ministre, s'agissant des emplois qui ne sont pas listés dans cet article, nomme également "aux emplois civils et militaires de l'Etat" (article 21) mais, par conséquent, à d'autres emplois que ceux confiés constitutionellement au Président.

Ainsi, le pouvoir réglementaire appartient aux deux, le premier ministre étant le titulaire de droit commun du pouvoir réglementaire, sous réserve des attributions du Président. C'est ce que l'on appelle le bicéphalisme administratif.

b) les services du Président et du premier ministre

-Les sevices de la Présidence de la République emploient envron 500 personnes dans ce que l'on appelle le secrétariat général. C'est peu en regard de l'importance des services du Premier ministre qui sont divisés en trois grandes fonctions : le secrétariat du pouvoir exécutif, l'administration générale, et l'action de développement et d’étude des grands problèmes économiques, sociaux et culturels.

-Le secrétariat du pouvoir exécutif est le cabinet du Premier ministre. Le secretariat général du gouvernement, organisme administratif à part entière et non pas politique, assure la préparation des réunions, comités et conseils interministériels, y compris le plus important, le Conseil des ministres. Il en dresse les procès verbaux. Il sert aussi d'interface avec le Parlement. Il contrôle la régularité, c'est à dire la cohérence et la solidité juridique des textes législatifs ou réglementataires de leur élaboration jusqu'à leur publication, afin d'éviter que le Conseil d'Etat annule ensuite un réglement (s'il fait l'objet d'un recours) ou qu'une loi soit censurée par le Conseil Constitutionnel.

-L'administration générale est la fonction naturelle du Premier ministre, le gouvernement, dont il assure la conduite, disposant de l'administration (article 20). Il en résulte que le Premier ministre est bien le chef de l'administration.

-L'action de développement et d’étude des grands problèmes économiques, sociaux s'appuie sur des "service du Premier ministre" comme la la Délégation interministérielle à l'Aménagement du Territoire et à l'Attractivité Régionale (DATAR) ou des services "placés auprès du Premier ministre", comme le Conseil d’analyse économique (CAE) ou le Conseil d’analyse de la société (CAS)...

B le Gouvernement

a) L'action gouvernementale coordonnée par le premier ministre

Le gouvernement, contrairement à ce que l'on pourrait croire, n'est pas "l'échelon en dessous" du Premier ministre. Le premier ministre n'est pas le supérieur hiérarchique des membres du Gouvernement au sens du contrôle administratif hiérarchique d'un supérieur sur son subordonné. Selon l'article 21, il coordonne leur action :"Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement". Mais si l'on parle souvent des "arbitrages" entre les ministres en cas de différend, ceux-ci une fois tranchés s'imposent et les ministres doivent s'y conformer, ce qui revient en réalité quasiment au même qu'un contrôle hiérarchique. Le premier ministre définit de plus par décret les attributions de chaque ministre au moment de la formation du Gouvernement. Il a donc sur les ministres un contrôle presque équivalent à un contrôle hiérachique, même si ce n'est pas formellement le cas.

Le Conseil des ministres, qui a lieu tout les mercredi matin à l'Elysée sous la présidence du Chef de l'Etat, est le lieu principal de cette coordination et de cette direction de l'action du Gouvernement selon l'article 21.

Les modes de coordinations de l'action gouvernementale dépendent en grande partie des dossiers à traiter. Les dossiers importants peuvent être traité sous la présidence du Chef de l'Etat dans un conseil ministériel, ou sous la presidence du Premier ministre dans un comité interministériel.

b) les ministères

Les ministères sont des organes spécialisés dont la fonction, les attributions, la compétence, sont fixés par décret du premier ministre lors de la formation du Gouvernement.

Cela peut paraître étonnant, mais rien n'est dit, ni dans la loi ni dans la Constitution sur le nombre, les attributions ou l'organisation des ministères d'un gouvernement. Tout cela relève du pouvoir discrétionnaire du Président de la République ou plutôt, il appartient à ce dernier d'approuver les propositions du Premier ministre.

On croit souvent que des ministères comme l'Intérieur ou les finances sont des structures permanentes dont seule change la tête, comme le CNRS ou France Télévision. Il n'en est rien . En réalité, il n'y a pas de ministère ou de formation gouvernementales permanents. On peut créer un ministère consacré à n'importe quel domaine ou le gouvernement souhaite porter son action, même les plus inattendus (ex : "Ministère du Temps libre" dans le gouvernement de M. Pierre Mauroy en 1981...). Néanmoins, il est certaines structures, comme les Finances ou la Défense, dont l'absence serait inimaginable. Elle peuvent légèrement changer de nom, mais sont quasiment l'équivalent de structure ministériellles permanentes.

Le ministre est à la fois membre d'un gouvernement et le superieur hiérarchique d'une administration. Il peut donc exercer ce pouvoir hiérarchique (voir contrôles administratifs) sur les services de son ministère. Le ministre n'est en revanche pas investi, comme le Premier Ministre (art. 20), du pouvoir réglementaire. Mais il peut édicter certaine règles, car selon une jurisprudence très importante: "...même dans le cas où les ministres ne tiennent d’aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité”. (CE, 1936, Jamart). Le ministre à donc une compétence réglementaire particulière, celle d'edicter des règles necessaires à l'organisation de son service. Il dispose d'un pouvoir réglementaire réduit à cette seule necessité, en l’absence de toute habilitation par une loi ou un décret.

Il représente l'Etat pour tout ce qui concerne son département, en justice notamment. Il signe les contrat et est ordonnateur des dépenses.

Il n'y a pas non plus de texte fixant l'organisation des lourdes structures des bureaux et du cabinet et des services organisés hiérachiquement en direction et sous direction. Mais ces services sont de fait permanent, même si chaque ministre peut les réorganiser en cas de besoin.

Il dispose de proches collaborateurs dirigés par le directeur de cabinet, à ne pas confondre avec le chef de cabinet, qui assure les missions protocolaires.



PRINCIPAUX SITES :

1_INTRODUCTION
2_MODES D'ORGANISATION
3_CONTROLES ADMINISTRATIFS
4_L'ADMINISTRATION_CENTRALE
5_LES SERVICES DECONCENTRES
6_LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES
7_COLLECTIVITES TERRITORIALES ET CONSTITUTION
8_L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA LOI DU 27 FEVRIER 2002
9_LA REGION, LA PLUS RECENTE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
10_LE DEPARTEMENT
18_LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF
19_LES SOURCES CONSTITUTIONNELLES
20_LES SOURCES INTERNATIONALES
25_
L'ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL