LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS INTERNES

L'administration est contrôlée.

Il existe des contrôles dit externes : le contrôle politique exercé par le Parlement sur le pouvoir exécutif. En font partie les questions, les commissions parlementaires, les motions de censure par exemple. Les autorités administratives indépendantes, elles aussi, exercent un contrôle externe du fait qu'elles sont soustraites à tout pouvoir hiérarchique.

S'agissant des contrôles "internes", l'action administrative est contrôlée, sur le plan financier (utilisation correcte des deniers publics) et légal (nécessaire légalité des actes administratifs). L'administration a, dans ce but, le pouvoir de se contrôler elle-même, c'est pour cela que ces contrôles sont dits "internes".

Ces contrôles internes prennent la forme classique de contrôles généralistes et spécialisés (A), puis celle de procédures adaptées à la décentralisation (B).

A La forme classique:

a) des contrôles généralistes

b) des contrôles spécialisés

a) Les contrôles généralistes exercés sur l'administration par elle-même se font par la voie hiérarchique (1), et par le contrôle dit "de tutelle" (2).

1) Le contrôle hiérachique

L'administration est un vaste système hiérachisé, reposant sur des relations entre supérieurs et subordonnés. La constitution, à son article 20, défnit, au sommet du système, le titulaire de ce contrôle, à savoir : le gouvernement, qui "dispose de l'administration". L'administration est donc tenue d'obéir aux instructions du gouvernement, autrement dit des ministres. Chaque ministre, autorité double, à la fois politique mais aussi administrative, exerce le pouvoir sur les services et agents qui lui sont subordonnés. Ceux-ci exercent à leur tour le pouvoir hiérachique sur les niveaux inférieurs.

Le pouvoir hiérachique n'est rien d'autre que le pouvoir par le supérieur de faire prévaloir sa volonté sur celle du subordonné. Ce pouvoir est détenu "de plein droit", c'est à dire, par l'échelon supérieur, par le seul fait qu'il est au dessus de l'écheleon subordonné; il est donc détenu sans texte (il n'est besoin d'invoquer aucun texte pour faire prévaloir sa volonté) conformément à une jurisprudence ancienne (CE 1950 Quéralt). L'ordre hierarchique suffit. Ce pouvoir s'exerce à l'intérieur d'une même personne morale, par exemple un ministère.

Ce pouvoir est insusceptible de recours juridictionnel, c'est à dire que l'on ne peut demander au juge admnistratif de statuer sur l'opportunité d'un ordre, le seul recours possible étant le recours hiérarchique, autrement dit la possibilité, pour l'aministré insatisfait de la décision, de solliciter de l'autorité supérieure qu'elle reconsidère la décision de l'inférieur, "l'opportunité de la décision ne pouvant être discutée devant le Conseil d'Etat" (CE 1950 Quéralt).

Le supérieur, dans l'exercice de son autorité sur l'inférieur, agit sur deux plans:

a) sur la ou les personnes qui sont sous son autorité hiérarchique

b) sur les actes administratifs pris par ces personnes.

S'agissant des personnes, l'autorité hiérarchique dispose de quatre pouvoirs : nommer quelqu'un à une fonction (exemple : agent de police), l'affecter à un poste (accueil, circulation, patrouille...), muter (du commissariat de Saint-Mandé au commissariat de Vincennes) et enfin révoquer.

Sur les actes, le supérieur dispose du pouvoir de d'instruction, c'est à dire de donner des ordres, du pouvoir d'annulation (l'acte pris par un agent est annulé par son supérieur), de réformation (l'acte n'est que modifié) et de substitition d'action (l'autorité supérieure prend la place de l'inférieure, normalement compétente, si celle-ci n'a pas agi alors qu'elle l'aurait du). Ce cas est exceptionnel.

Tout ces mécanismes constituent donc un contrôle, le contrôle hiérarchique, puisqu'ils ont pour effet que les actes, et les personnes qui les prennent, agissent sous réserve de la volonté, c'est à dire du contrôle, de leurs supérieurs.

2) Le contrôle de tutelle

On appelle contrôle de tutelle le contrôle d'une personne publique sur une autre. Mais ce contrôle est différent du contrôle hiérarchique. Il ne porte que sur la légalité d'un acte pris par la personne sous tutelle. Il s'agit d'un contrôle a priori : l'acte étant pris, manque alors la validation de l'autorité de tutelle pour qu'il soit exécutoire, ou le fait que cette autorité ne l'ait pas annulé dans un certain délai. C'est ainsi que les préfets exerçaient leur contrôle sur les collectivité territoriale avant la loi de 1982. Les collectivités étaient "sous tutelle", par analogie avec la tutelle civile, exercée sur un mineur.

Les quatre pouvoirs que peut exercer l'autorité de tutelle difffèrent donc de ceux du supérieur hiérarchique. L'autorité de tutelle dispose d'un pouvoir d'annulation, comme l'autorité hiérachique (c'est le pouvoir de principe), d'un pouvoir d'approbation préalable, qui est alors la condition de la validité de l'acte, du pouvoir d'autoriser l'acte, et parfois de se subsituer à la personne sous tutelle qui n'a pas agi.

La tutelle n'est pas, contrairement au pouvoir hiérarchique, détenue de plein droit, un texte est nécessaire (pas de tutelle sans texte). Ce texte doit en préciser l'étendue. Et contrairement au contrôle hiérarchique, les actes relevant de la tutelle sont susceptible de recours juridictionnel (CE 1902, Commune de Néris les bains)

S'agissant des collectivités territoriales, la loi de décentralisation du 2 mars 1982 a remplacé ce contrôle de tutelle par un nouveau type de contrôle, le contrôle administratif de légalité. Il s'agit des procédures de contrôle résultant de la décentralisation

b) des contrôles spécialisés

Les contrôles spécialisés sont ceux confiés à des organismes aux missions précises. L'un des plus connus est la Cour des comptes, organe juridictionnel chargé, par l’article 47-2 de la Constitution, d'assister "le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens. […] »

La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) n'est pas, comme on poourrait le croire, chargée de sanctionner les malversations, mais les "dérapages" des dépenses des deniers publics ordonnées par les fonctionnaires et les agents publics, et les tentative de les camoufler. Elle rend des arrêts et peut prononcer des amendes, lesquelles peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État.


Les différents corps d'inspection générales ministérielles (des finances, des ponts et chaussées, l'inspection générale de l'Education nationale, etc.) contrôlent la rigueur et la qualité des activité des services. Les inspecteurs assurent le contrôle du respect des réglements, des instructions ministérielles ou de l'application des normes techniques (pont et chaussées...). Les inspecteurs sont généralement issus de l'ENA. C'est une fonction très prestigieuse et très recherchée.

B) Les procédures adaptées à la décentralisation

La décentralisation, pour être vraiment effective, necessite entre autres changements, que les actes des collectivités territoriales soient désormais exécutoires de plein droit, autrement dit : plus de tutelle. Mais d'un autre côté l'article 72 alinéa 6 de la Constitution dispose: "Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.". Il suit de là que le représentant de l'Etat, c'est à dire le préfet, doit conserver un moyen de contrôle ; il n'y a désormais plus de tutelle, mais il reste à ménager deux impératifs : décentraliser, tout en conservant un véritable contrôle administratif.

La procédure qu'a instaurée la loi du 2 mars, puis, après censure partielle du Conseil Constitutionnel, celle du 22 juillet 1982, retire au préfet le pouvoir de tutelle d'annuler ou d'autoriser l'acte, et lui en donne un nouveau : celui de l'attaquer en justice. Ainsi, si le préfet considère qu'une décision prise par une commune, une région ou un département est entachée d'illégalité, il peut décider de la "défèrer" devant le tribunal administratif : c'est le déféré préfectoral, sorte de contrôle juridictionnel que l'administration déclenche contre elle-même à travers le préfet. Ce contrôle ne peut porter que sur la légalité de l'acte, jamais sur son opportunité. Il suit les délais de droit commun : le préfet dispose de deux mois pour prendre sa décision à compter du jour de l'affichage ou de la publication de l'acte. .

Ce système est efficace mais complexe. Tout d'abord, le préfet ne peut évidemment pas être au courant de tout les actes pris par les collectivités territoriales, qui se chiffrent en millions. Donc la loi prévoit, aux articles L2131-2, L3131-2 et L4141-2 du Code général des collectivités territoriale (communes, département et régions), que certains actes, les plus importants, lui sont automatiquement transmis. Le préfet a, dès lors, deux mois pour saisir le tribunal administratif.

Qu'en est-il des actes non soumis à transmission obligatoire ? Le déféré est-il alors recevable ? Le Conseil d'Etat, saisi d'une telle question, éclairé par les conclusions de Madame Maugüé qui a conclu en faveur de cette recevabilité, a considéré qu'il n'y avait pas besoin de "statuer sur la recevabilité d'un déféré préfectoral" pour un acte non soumis à transmission, c'est à dire ne figurant pas dans les actes listés aux articles L2131-2, L3131-2 et L4141-2 du CGCT (CE 1994 département de la Sarthe). Autrement dit, ces actes peuvent être déférés.

Qu'en est-il, ensuite, des décisions implicites ? On appelle décision implicite les actes qui résultent de l'inaction de l'administration lors d'un recours dirigé contre l'une de ses décisions. Si, au bout de deux mois, l'administration n'a pas répondu, le recours est considéré comme rejeté (article 21 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations), et ce rejet est lui-même susceptible de recours. C'est une sécurité contre l'arbitraire ou l'inertie de l'administration : celle ci, en ne faisant rien, est considérée comme l'auteur d'un refus identique à un refus explicite. Un nouveau délai de deux mois court alors pour exercer un recours contre ce "non" implicite. Cette technique donne à une absence de réaction la valeur d'une décision. Il en résulte une sécurité juridique accrue. Le Conseil d'Etat à considéré que ce type d'acte implicite peut être déféré (CE 1997 Commune du Port). Enfin les contrats administratifs eux aussi peuvent être déférés (CE, 1991, Commune de sainte Marie)

Il existe un autre voie pour faire connaître un acte au préfet afin qu'il le défère: Le déféré peut être "proposé" au préfet par une personne se considérant comme lésée par l'acte. C'est le déféré provoqué. Le préfet est libre de donner suite à cette demande en saisissant le juge administratif, ou non (CE 1991, Brasseur).

Cet arrêt Brasseur a consacré un mécanisme assez complexe : Si un recours ordinaire a été formé antérieurement, le fait de demander au préfet de déférer l'acte que l'on vient d'attaquer prolonge le délai de recours jusqu'à la réponse du préfet, y compris implicite. Et la demande faite au préfet de déférer n'exclut pas la possibilité, qui subsiste, d'exercer par ailleurs un recours ordinaire contre cet acte. On a jugé par conséquent que le refus du préfet de déférer n'est pas lui même susceptible de recours (donc ne proroge pas le délai) l'administré disposant d'un recours classique, sans passer par le préfet. En outre, si, après avoir accepté de déférer, le préfet se désiste, ce désistement n'est pas non plus interruptif du délai: faute d'agir dans le délai courant depuis la demande faite au préfet de déférer, donc d'avant le désistement, le demandeur est forclos (CE, 6 décembre 1999, Société Aubettes SA).

Le préfet, dés qu'il croit un acte irrégulier, a deux mois pour exercer son déféré dés que l'acte lui a été transmis. Pour les actes non soumis à transmission, le délai court dés leur affichage ou publication.

Le système du déféré préfectoral ne risquerait-t-il pas de multiplier les procédures administratives et de judiciariser à l'excès ce mode décentralisé d'administration ? Pour l'éviter, il est prévu que le Préfet informe l'autorité décentralisée du déféré qu'il entend exercer. Celle-ci, apprenat que son acte est peut-être entaché d'illégalité, réforme dans 99 pour cent des cas l'acte par un accord "amiable" avec le préfet, qui se désiste de son action devant le juge administratif. Ainsi le préfet veille réellement aux "intérêts nationaux, au contrôle administratif et au respect des lois" sans recours excessif aux tribunaux administratifs.

La loi n°2004-809 a, de plus, réduit le nombre d'actes soumis à transmission, afin de diminuer la masse du contentieux inutile.

Le déféré prefectoral est un mécanisme très original et très innovant, combinant autorité de l'Etat et décentralisation. Le préfet et ses service deviennent, de fait, des conseillers juridiques pour les collectivités territoriales.



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