LES MODES D'ORGANISATION

L'administration est l'exercice la souveraineté de l'Etat sur un territoire délimité. C'est "l'ensemble des institutions publiques chargées de faire fonctionner des services d'intérêt public" (Bertrand Seiller)

I DISTINCTION ENTRE LES DIVERSES FORMES D'ORGANISATION

L'Etat, et son administration, peut être organisé de façon plus ou moins rigide, le pouvoir étant plus ou moins concentré. On décrit quatre type d'organisation, selon une échelle allant de la centralisation absolue au fédéralisme :

a) Centralisé b) Déconcentré c) Décentralisé d) Fédéral.

A Centralisation et déconcentration

1) L' idéal de la centralisation parfaite

L'extrême centralisation, ou centralisation parfaite, reste assez théorique. En effet, la centralisation absolue consisterait en ce que toutes les décisions administratives soient issues directement des organes centraux. Il n'y aurait donc qu'une seule personne morale de droit public, l'Etat, qui exercerait une autorité hiérarchique sur des circonscriptions purement territoriales qui n'auraient aucune personnalité juridique, et ne seraient que les réceptacles locaux des décisions de l'administration centrale, les agents répartis sur tout le territoire ne faisant qu'exécuter les ordres venant, et pour une fois l'expression serait exacte, "d'en haut". Ce furent le Directoire, puis l'Empire qui s'approchèrent le plus de cet idéal de centralisation absolue, parachevant des tendances déjà à l'oeuvre sous l'Ancien régime.

Dans la réalité, ce modèle ne peut cependant s'appliquer totalement. On doit tenir compte de la diversité des situations locales et du temps de réaction des circuits de décision. On a donc recours à la déconcentration.

2) La déconcentration, modalité inévitable de la centralisation

La déconcentration est le transfert d'une partie du pouvoir de décision à des représentants locaux du pouvoir central. Ceux-ci détiennent un pouvoir de décision sur le plan local tout en restant des représentants de l'Etat. Le domaine de compétentce de l'Etat demeure donc inchangé et les agents locaux restent subordonnés. Il s'agit donc d'une délégation de pouvoir. Le préfet est le type du pouvoir déconcentré. La Constitution attribue au préfet la fonction de représentant de l'Etat au niveau local : il a "la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois " (art. 72 de la Constitution).

Une célèbre citation du juriste et homme politique Odilon Barrot (1791-1873) décrit assez exactement ce qu'est la déconcentration: : « C'est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche. ».

La déconcentration n'est rien d'autre qu'une modalité de la centralisation. A vrai dire, si l'on veut organiser un Etat de manière centralisée, on est paradoxalement forcé de recourir à la déconcentration. La déconcentration est le moyen inévitable de faire fonctionner efficacement la centralisation.

Par conséquent, en France, la déconcentration a assez vite accompagné la centralisation, aux fins d'aménager celle-ci. Le but : rendre l'administration plus proche de l'administré. Une première déconcentration eut lieu sous le second Empire avec les décrets des 25 mars 1852 et 13 avril 1861, qui initiaient le transfert de compétence (ou plutôt la délégation de pouvoir) du chef de l'Etat et des Ministres vers les préfets.

Vinrent les décret de 1964 et 1970 (sur le transfert aux préfets de la décision des investissements subventionnés par l'Etat et la déconcentration du contrôle financier de ces dépenses), et surtout la Loi ATR (administration territoriale de la République), du 6 février 1992, qui crée la dénomination : "services déconcentrés de l'Etat", complétée par le décret dit "charte de la déconcentration" du 1er Juillet 1992, qui fait de l'échelon déconcentré l'échelon de compétence de principe.

B- Décentralisation et fédéralisme

Ces deux modes d'organisation peuvent se ressembler de très près. La différence entre les deux relève parfois de la fiction. Néanmoins, des définitions précises permettent de les distinguer sur le plan théorique.

La décentralisation n'est pas un stade ultérieur de la déconcentration, mais un changement de modèle d'administration. Ce n'est plus une délégation de pouvoir, mais le transfert pur et simple, non seulement de pouvoirs de décision de l'Etat, mais également d'attribution de celui-ci, non à des relais locaux, mais à des institutions qui sont juridiquement distincte de l'Etat et jouissent d'une certaine autonomie. Exemple : les régions. Quels sont les 4 critères de l'organe décentralisé par rapport au pouvoir déconcentré ? Une institution est décentralisée parce qu'elle a :

1) la personnalité morale (ce n'est pas une simple circonscription, comme l'arrondissement, mais une institution qui peut, par exemple, agir en justice)

2) un domaine délimité, mais réservé, de compétence (par exemple :l'action sociale pour le département)

3) l'indépendance personnelle des autorités décentralisées (par exemple, celles-ci sont élues).

4) Des moyens financiers gérés librement (impôts locaux).

L'Etat fédéral est une notion qui relève du droit constitutionnel. Il consiste en ce que les collectivités fédérées (Länder allemands, Etats américains) outre qu'elles ont toutes les caractéristiques des autoritées décentralisées, sont représentées en tant que telles au niveau de l'Etat fédéral (Bundesrat en Allemagne, Sénat des États-Unis) et sur un pied d'égalité.

Si les régions d'un Etat décentralisé peuvent parfois, de par une loi, organiser leurs propres institutions (comme en Espagne, Etat décentralisé aux limite du fédéralisme), les Etats fédérés vont plus loin dans l'autonomie en ce qu'ils ont formellement un pouvoir constituant. La Californie par exemple a une constitution, néanmoins, la Constitution fédérale prime en cas de litige (porté devant un Cour suprême), faute de quoi l'on se trouverait alors dans une configuration assez proche de l'Union européenne, système hybride ou certaines compétences des Etats ont été transférées (monnaie) tandis que d'autres pouvoirs régaliens subsistent (armée), les constitutions nationales continuant formellement à primer sur l'ordre européen (CE Ass. 30 octobre 1998 - M. Sarran).

Les Etat fédérés sont donc, en quelque sorte des Etats à souveraineté limitée, encadrés dans un système supérieur: l'Etat fédéral. Les Collectivités décentralisées n'ont que des pouvoirs d'attribution concédés par l'Etat.

II LA DECENTRALISATION, UN PROCESSUS JALONNE DE TEXTES

La décentralisation a été menée progressivement depuis le XIXéme siècle, avec la loi 21 mars 1831 sur les communes, lointain ancêtre de notre code général des collectivité territoriales. Concernant les départements, avec la loi du 10 aout 1871, le conseil général est reconnu compétent pour les affaires propre au département.

C'est la loi de décentralisation du 2 mars 1982 (loi relative aux droits et libertés de communes, des département et régions) et 22 juillet 1982 (votée après contrôle du Conseil Constitutionnel de la précédente), sous le gouvernement de Monsieur Mauroy, qui va apporter des innovations décisives : remplacement de la tutelle par un contrôle a posteriori, plus grand rôle organes délibérants, refonte de la région en "collectivité territoriale". La loi des 7 janviers et 22 juillet 1983 modifie les compétence entre les régions, communes, départements et l'Etat. Ces lois se retrouvent codifiées dans l'épais Code général des collectivité territoriales.

Deuxième pas important, la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 qui introduit dans la Constitution la disposition : "L'organisation de la République est décentralisée". Les collectivités territoriales, en vertu de l'article 72-alinea 2 de la Constitution, modifié par cette loi, peuvent désormais "exercer un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétence". Il existe donc désormais un pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, mais dans les limites de leur compétence et de leur territoire, ce qui n'entame pas le pouvoir réglementaire du premier ministre (article 21), qui reste le pouvoir de principe, et le seul en matière d'exécition des lois. Il s'agit d'une mise en oeuvre de ce que l'on appelle le principe de subsidiarité.

La loi n° 02-276 du 27 fevrier 2002 relative à la "démocratie de proximité" renforce le caractère de micro-parlement des assemblées élues en donnant des droits aux minorités (qui ont perdu les élections).

Elle renforce le pouvoir des commissions consultatives chargée de contrôler les services publics locaux "pour l'ensemble des services publics qu'ils confient à un tiers par convention de délégation de service public ou qu'ils exploitent en régie dotée de l'autonomie financière".

Enfin la loi n°2004-809 du 13 aout 2004 relative aux aux liberté et responsabilités locales renforce les "dispositions générales" du CGCT, notamment quant à l'intercommunalité.


 

 


Cours de droit administratif niveau L2

PRINCIPAUX SITES :

Droit administratif - Droit civil -

1_INTRODUCTION
2_MODES D'ORGANISATION
3_CONTROLES ADMINISTRATIFS
4_L'ADMINISTRATION_CENTRALE
5_LES SERVICES DECONCENTRES
6_LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES
7_COLLECTIVITES TERRITORIALES ET CONSTITUTION
8_L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA LOI DU 27 FEVRIER 2002
9_LA REGION, LA PLUS RECENTE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
10_LE DEPARTEMENT
18_LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF
19_LES SOURCES CONSTITUTIONNELLES
20_LES SOURCES INTERNATIONALES
25_
L'ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

28_LES CONTRATS ADMINISTRATIFS