25 L'ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

I Notion d'acte administratif unilatéral

Cette notion a été dégagée par la jurisprudence à l'occasion des recours dirigés contre les actes administratifs en général, et du contrôle de leur recevavabilité. En effet, la notion "d'acte administratif" étant plus vaste que celle "d'acte administratif unilatéral", le juge administratif a dégagé les caractéristiques des deux notions.

A) premier critère : le caractère unilatéral

Quels sont ces critères ? L'acte unilatéral est pour ainisi dire l'antagoniste du contrat. Il est indifférent au consentement de son destinataire, et crée des droits et des devoirs indépendemment de celui-ci.

Pourtant, le caractère unilatéral d'un acte administratif ne dépend :

- Ni du nombre de personnes manifestant une volonté, puisqu'il existe des actes unilatéraux pris conjointement par plusieurs auteurs, par exemple des arrêtés ministériels signés par plusieurs ministres.

- Ni l'absence de négotiation, laquelle serait propre au contrat, puisqu'il existe des contrats dits "d'adhésion" ou la négotiation ne joue aucun rôle (Cf les contrats de type "j'accepte les conditions", qui sont, littéralement, à prendre ou à laisser)

- Non plus sur la distinction classique entre droit privé et droit public, selon laquelle l'acte unilatéral serait propre au droit public, et le contrat au droit privé. Il existe des actes unilatéraux en droit privé, comme ceux issus du pouvoir du chef d'entreprise qui peut prendre des décisions sans l'assentiment de son destinataire : répartir le travail, affecter à un poste, supprimer un emploi. Sans compter les actes privés unilatéraux bien connus comme le testament ou la reconnaissance d'un enfant naturel.

- Enfin ne repose pas sur l'appartenance exclusive du contrat au droit privé, puisqu'il existe des contrats administratifs. La plupart des services publics d'importance sont soumis à des régimes contractuels.

B) second critère: le caractère décisoire

Que signifie "décisoire" ? On entend par là un acte qui modifie l'odre juridique, c'est à dire l'état du droit à un instant T, fût-ce sur un point de détail. Par exemple, un arrêté disposant que, désormais, la circulation automobile sera interdite dans une certaine rue. Sur un point certes minime, l'orde juridique général est modifié. L'acte est donc décisoire : Il est normateur.

On dit alors que l'acte "fait grief". Ce terme doit être expliqué.

Pour être véritablement décisoire, l'acte doit, selon une expression propre au langage administratif, "faire grief", c'est à dire être susceptible de porter préjudice à un éventuel requérant dirigeant contre cet acte, pour le faire réformer, un recours contentieux. Il relève du simple bon sens que certains actes administratifs ne peuvent, par leur nature, parce qu'il ne modifient en rien l'ordre juridique, léser qui que ce soit (exemple : un "contrat d'objectif" (CE 9 février 2011, Syndicat national Sud-Recherche-ESPT, n° 334794). Autrement dit, seuls les actes comportant une véritable décision (donc ayant un caractère décisoire) peuvent être déférés à la censure du juge administratif parce qu'ils sont susceptible d'avoir un effet sur quelqu'un, qui peut ne pas l'accepter. Certes, de nombreux actes "font grief", voire sont très déplaisants, comme la mise à la fourrière d'une voiture. Mais ce n'est pas parce qu'il "fait grief" qu'un acte est illégal : c'est l'éventualité que l'acte fasse grief et, de plus, soit illégal que l'on demande au juge d'examiner.

Il y a ainsi trois possibilités: 1) l'acte attaqué par son déstinataire fait grief et est entaché d'illégalité, il sera donc annulé; 2) il fait grief mais est finalement jugé régulier, en conséquence, le recours est rejeté; 3) il ne fait pas grief ; qu'il soit régulier ou pas importe peu, personne ne pouvant alléguer qu'il en subit l'effet (exemple : on crée dans un lycée un cours de karaté auquel on est libre de s'inscrire ou non). Ces actes sont insusceptibles de recours, car manque, en fait, l'intérêt à agir.

a) Les circulaires

Il est une catégorie d'actes qui, sous le même nom, peuvent être ou ne pas être susceptible de recours, les circulaires. Les circulaires sont des mesures de toutes sortes prises par les chefs de service, dont les ministres. Elles sont destinées à encadrer l'activité des administrations dont ils sont le supérieurs hiérarchique. La plupart des circulaires sont interprétatives, c’est-à-dire qu’elles ne modifient pas l’ordonnancement juridique. Interpréter une norme, c’est en dégager le sens, la portée, sans rien y ajouter, sans créer par l’interprétation une règle de droit nouvelle.

La jurisprudence, basée sur un arrêt très connu, CE Ass. 29 janvier 1954 Institution Notre-Dame du Kreisker, a ainsi longtemps opéré une distinction entre deux sortes de circulaires, les circulaires interprétative et les circulaires réglementaires, les premières n'étant que des rappels d'un texte ou d'une solution existants, et n'ayant donc pas de caractère décisoire. Mais cette distinction n'était pas aussi facile à mettre en oeuvre que le laisse supposer son apparente clarté.

Ainsi, plus récemment (CE, sect., 2002 Mme Duvignère) on a opéré une distinction plus pertinente entre les circulaires dites impératives et interprétatives. Seules les premières font grief et sont susceptibles de recours contentieux. La distinction se fonde désormais non pas sur le contenu de l'acte, mais sur les intentions, appréciées par le juge, de l'auteur de l'acte. De plus, les circulaires impératives doivent se référer à des lois ou réglements existants auxquels elle doivent se conformer. Si elles vont au delà de ces normes, c'est-à dire créent des dispositions nouvelles, elles seront entachée d'incompétence puisque l'auteur d'une circulaire n'a pas le pouvoir réglementaire (sauf dans le cadre de l'organisation interne d'un service (CE 1936 Jamart). Et si elles ont illégales, elle seront également annulées.

b) Les directives

Les actes individuels sont ceux qui s'imposent, ou sont destinés, à une seule personne, comme un permis de construire. Ce ne sont donc pas des actes réglementaires, car ils n'édictent pas de règle générale, ils sont personnels et s'adressent à un sujet de droit déterminé. Ils sont donc soumis au régime discrétionnaire de l'autorité qui les prend. Mais certains de ces actes individuels sont tellement répétitifs, ils résultent de la gestion d'un tel nombre de dossiers quasiment identiques qu'il est tentant pour l'administration de fixer des règles permettant aux agents chargés de décider pour chacun de ces cas à peu près dans le même sens. Ce qui ressemble de très près à un réglement. Or les actes individuels, corollaire du pouvoir discrétionnaire de l'autorité qui les prend, doivent être examinés individuellement.

C'est l'arrêt CE, 1970, Crédit foncier de France qui a fixé le juste milieu quant à ce problème. L'arrêt à jugé que n'était pas entachée "d'erreur de droit" la décison d'une administration qui, pour refuser une aide, se référe aux normes contenues dans une de ses propres directives par lesquelles elle entendait, sans renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation et sans édicter aucune condition nouvelle à l'octroi de l'allocation demandée, définir des orientations générales en vue de diriger ses interventions financières.

C) Les mesures d'ordre intérieur

On appelle ainsi les actes, insusceptibles de recours, destinés à régir la vie interne de certains services. Il s'agit d'une exception au droit commun de l'administration. On la justifiait par le caractère particulier de certaines administrations ou la discipline joue un rôle essentiel : l'armée, la prison et l'école (d'autrefois...). Il pouvait s'agir de punition (mitard, piquet) ou de règles de discipline intérieure (interdictions diverses : de fumer, de porter des minijupes...). Un revirement de jurisprudence a modernisé ce droit en restreignant nettement le domaine de cette exception (CE 1992, Kherouaa ; CE 1995 Hardouin et CE 1995 , Marie)

La Convention européenne des droits de l'homme et ses article 6-1 (droit à un procès équitable) et 13 (on doit disposer d'un recours effectif) ne pouvaient que réduire le champ des mesures disciplinaires insusceptibles de recours parce que considérées comme des mesures d'ordre intérieur. Il y a désormais très peu de "mesures d'ordre intérieur" qui échappent au contrôle du juge.

C) Troisième critère: le caractère administratif

Il y a une certaine analogie entre la recherche des critères du contrats administratifs, et celle des les critères du caractère administratif des actes unilatéraux. Le juge se pose la question, en cas de recours, de savoir si l'acte unilatéral est administratif ou non, ce qui, même si la personne qui le prend est une personne publique, n'est pas toujours le cas. Il existe en effet deux cas de figure, qui s'opposent par un effet de miroir : les actes administratifs pris par des personnes que le juge considère comme privées, et les actes privés bien que pris par des personnes publiques. Lorsque c'est le cas, il refuse de les contrôler, ces actes relevant alors du droit privé et donc du juge judiciaire.

a) Les personnes publiques prenant des actes privés.

Les actes d'une personne publique sont a priori des actes administratifs. Or l'administration a, on le sait, un domaine privé. Ce sont les biens dont elle a la propriété, mais qui, ne répondant pas aux critères de la domanialité publique (pour la définition de ces critères : CE, 1956, Société "Le béton") font partie de son domaine privé. Ils peuvent être aliénés, prescrits, et leur contentieux est de la compétence du juge judiciaire. Ainsi, même si c'est l'administration qui est l'auteur d'un acte relatif à ces biens, celui ci reste un acte privé car l'administration gère son domaine privé comme une personne privée. Il en est de même des actes relatif à la gestion des établissements publics à caractère industriel et commercial.

b) Les personnes privées prenant des actes administratifs

A l'opposé, les décisions d'une personne privée sont présumées être des actes de droit privé, dont le contentieux relève du juge judicaire. Pourtant, la jurisprudence a reconnu depuis longtemps qu'il existait des personnes privées, ou plutôt des organismes de droit privé assurant, par habilitation, un servive public administratif. Le juge, sur la compétence de la juridication adinistrative quant aux actes pris par des "comités" chargés, pendant la guerre, d'organiser l'affectation à diverses industries de ressources rationnées, dont la nature juridique était assez floue, considéra que ces "comités", "...bien que le législateur n'en ait pas fait des établissements publics, sont chargés de participer à l'exécution d'un service public, et que les décisions qu'ils sont amenés à prendre dans la sphère de ces attributions, soit par voie de règlements, soit par des dispositions d'ordre individuel, constituent des actes administratifs". (CE, 19842, Monpeurt). Autrement dit, ces organisme ont pris des actes unilatéraux.

Il peut également arriver que des établissements de droit privé (même si leur capital est détenu à 100% par l'Etat, peu importe) comme l'était Air france dans les années 60, et assurant donc un service public, mais à caractère industriel et commercial, comme le Bac d'Eloka, prennent des décisions que le juge va pourtant qualifier d'administratives, au motif qu'il s'agit de décisions à caractère réglementaire que l'organisme est habilité à prendre, en vue de "l'organisation même du service". (TC, 1968, Epoux Barbier).

NB : L'administration, outre la prérogative des actes unilatéraux, est également soumise à une compétence qu'elle ne peut éluder, n'étant pas recevable à demander au juge administrtatif de prononcer des mesures qu'elle aurait eu le pouvoir de prendre (CE 1913, préfet de l'Eure).

II Régularité de l'acte administratif unilatéral

A La compétence

1) La notion de compétence

Tout acte administratif a un auteur. C'est, selon la doctrine, celui ou ceux dont le consentement est requis pour qu'un acte soit pris. Cette aptitude s'appelle la compétence, mot dont le sens est évidemment différent du sens courant : en droit administratif est compétente la personne qui a le droit, le titre, l'autorisation, le pouvoir de prendre une décision administrative donnée. Ainsi, un ministre peut prendre un arrêté dans son domaine de compétence, par exemple la jeunesse et les sports, et ne peut prendre une décision intéressant les transports. Un agent de police peut, en cas d'urgence ou de necessité, repousser sans ménagement des manifestants, ce que ne peut faire un directeur d'école. Le maire est compétent pour faire démolir un mur irrégulier. Une infirmière d'hôpital est compétente pour ordonner certains actes médicaux, d'autres devant être autorisés par un médecin. La hiérarchie doit être respectée : l'autorité inférieure est incompétente pour prendre une décision qui relève de la compétence de son supérieur.

Peu importe que la décision soit utile et légale par ailleurs : la compétence est strictement déterminée : elle est attribuée en fonction du temps (ratione temporis: on est compétent de telle date à telle date, en général tant que l'on est à son poste) en fonction du lieu (Ratione Loci :le maire est compétent dans sa commune et non dans la commune voisine) et enfin pour tel type d'acte : on est compétent dons un domaine, une matière précise, disons la direction d'une école (Ratione Materiae)

Il résulte de ce caractère strict que l'incompétence est pour le juge un moyen d'ordre public: tout acte pris par une autorité incompétence est annulé. On parle d'incompétence ratione temporis, ratione materiae ou ratione loci.

2) Les changements de compétence

La personne compétente pour prendre une décision n'a pas, en principe, ce que l'on appelle la "compétence de sa compétence", autrement dit personne n'a le pouvoir de "décider de l'étendue de son pouvoir".

En revanche une personne peut disposer de l'étendue de la parcelle de son pouvoir dont elle va investir une autre personne. Elle va déléguer ou être déchargée de tout ou partie son pouvoir, voire être remplacée. Il existe donc à cet égard deux cas de figure.

a) Le remplacement: la suppléance et l'interim

Une personne peut être retenue, tomber malade, ou mourir. Elle est alors remplacée d'office par ce que l'on appelle son suppléant. La suppléance est un mécanisme prévu par un texte qui permet le remplacement immédiat d'une autorité empèchée.

L'intérim est le fait pour une autorité, au cas ou elle serait temporairement empèchée, de désigner un remplaçant connu d'avance.

b) La délégations : de compétence et de signature

La délégation ne s'entend que de supérieur à inférieur. Déléguer, c'est intituler une autorité inférieure d'une partie des pourvoirs, des compétences normalement conférés à une autorité supérieure. La délégation de compétence est un transfert temporaire de la compétence d'une personne vers une autre. Le temps qu'elle dure, le délégant se défait de la compétence. C'est le délégataire qui en devient titulaire.

La délégation de signature donne au délégataire le simple pouvoir d'agir au nom du délégant qui est en somme liberé du travail effectif accompli par le délégataire, le délégant restant titulaire des pouvoirs qui lui sont attribués.

Le processus de décision

Dans certains cas, l'acte administratif est pris selon deux types de procédure : la procédure consultative, et la procédure contradictoire.

A) La procédure consultative

Certaines décisons très techniques ne peuvent être prises qu'après que l'autorité compétente ait sollicité un avis. Il y a trois niveaux de contrainte quant aux avis que peut ou doit solliciter l'auteur d'une décision : l'avis conforme, que l'on doit obligatoirement demander, et suivre, l'avis obligatoire, que l'on doit obligatoirement demander mais que l'on n'est pas tenu de suvre, et enfin l'avis spontané, que l'on n'est pas obligé demander ni de suivre.

L'avis conforme ne laisse plus à l'autorité compétente qu'une liberté, celle de prendre ou de ne pas prendre la décision. Car si elle la prend, étant obligée de demander un avis et de s'y conformer, celui-ci n'est alors rien d'autre qu'une codécision (CE, 1995, Dame veuve Chantebout)

L'avis spontané, paradoxalement, peut aussi être l'objet d'un recours : étant donné que la constation est facultative, si l'auteur de l'acte s'est considéré comme lié par l'avis, la décison est entachée d'illégalité.

Si l'organe consultatif est collégial, il doit être convoqué cinq jours au moins avent d'être réuni, et disposer de tous les documents nécessaires. Le quorum doit être respecté : au moins la moitié des membres présents ou représentés.

B) La procédure contradictoire

Certaines décisions ont plus ou moins le caractère d'une sanction, concernent une ou plusieurs personnes en particulier, et amènent l'auteur à statuer sur des avis divergents, au premier chef celui de la ou des personnes concernées. La décision ressemble ainsi à celle d'une autorité juridictionnelle. Dans ces cas, le fait que la "partie opposée" soit entendue et puisse s'expliquer, même si aucun texte ne le prévoit, est un principe général du droit (CE 1944 Dame veuve Trompier-Gravier). Le cas typique est la sanction disciplinaire infligée à un agent : il a toujours le droit de faire entendre son point de vue ou de s'expliquer. Depuis l'arrêt dame veuve Trompier-Gravier, aucune sanction administrative ne peut être prononcée sans qu’aient été garantis les droits de la défense.

En cas de circonstances exceptionnelles ou d'urgence (guerre, catastrophe), cette contrainte peut-être écartée.

Le respect de la forme

a) Pas de motivation sans texte

Motiver une décision signifie exprimer par écrit les motifs de fait et de droit fondant l'acte sur le document qui exprime la décision. La formule "Pas de motivation sans texte" est ambigüe. Elle ne signifie pas que l'on a besoin d'un texte pour "motiver" une décision, mais au contraire que si aucun texte n'oblige l'auteur à le faire par écrit, la simple légalité de la décision vaut motivation. Car en réalité toute décision est motivée, faute de quoi elle serait entachée d'illégalité. Par exemple, si la police demande à des badauds de quitter un endroit, elle n'a pas à le motiver par écrit, car aucun texte ne l'exige. Le motif est l'impératif de sécurité publique qui a amené les agents à libérer les lieux (ex.: danger d'explosion). En résumé "pas de motivation sans texte" signifie : on ne motive que si un texte oblige à le faire. Sinon la légalité suffit.

Par contre, les organismes consulatatifs collégiaux sont tenus de motiver leurs décisions (CE 1970, Agence maritime Marseilles-fret), et il en va de même pour toute décision individuelle

b) la matérialité de l'acte

Aucune règle générale n'impose une forme particulière, au sens matériel du mot, aux actes administratifs. Le simple geste d'un agent de police ordonnant de faire demi-tour est un acte administratif, tout comme une lettre, un ordre oral. Le droit administratif est indifférent à la forme matérielle des actes.

Rappel : l'acte peut aussi être implicite, au sens ou l'absence de réponse expresse peut, dans certaines conditions, signifier qu'il a été répondu négativement à une demande adressée à une autorité quelconque, qu'il s'agisse d'un agent du bureau d'aide sociale ou du premier ministre Le régme des actes implicites découle de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux "droits des citoyens dans leurs relations avec l'adminitration". Selon ce texte (articles 21, 22 et 23) le silence de l'administration gardé pendant plus de deux mois vaut décision implicite de rejet. C'est, contrairement aux apparences, une sécurité pour l'administré qui peut, alors qu'en somme le service s'est borné à ne rien faire, considérer cette inertie comme une vraie décision et exercer un recours contre celle-ci.

Certaines décisions ont un régime inverse : le silence gardé deux mois en matière de permis de construire pour de petites constructions vaut décision implicite d'acceptation.

 



Droit administratif

Droit administratif -Licence 2 Semestre 3

1_INTRODUCTION
2_MODES D'ORGANISATION
3_CONTROLES ADMINISTRATIFS
4_L'ADMINISTRATION_CENTRALE
5_LES SERVICES DECONCENTRES
6_LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES
7_COLLECTIVITES TERRITORIALES ET CONSTITUTION
8_L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA LOI DU 27 FEVRIER 2002
9_LA REGION, LA PLUS RECENTE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
10_LE DEPARTEMENT
18_LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF
19_LES SOURCES CONSTITUTIONNELLES
20_LES SOURCES INTERNATIONALES
25_
L'ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

 
 
 
CE 1913, préfet de l'Eure :... Considérant que pour réclamer, (…), le remboursement des frais d’assistance avancés par le département de l’Eure, à raison de l’hospitalisation de l’enfant Breton, il appartenait eu préfet de délivrer un état de recouvrement contre ladite commune, sauf à celle-ci à faire opposition au titre émis contre elle devant le Conseil de préfecture (…); que, par suite, le préfet du département de l’Eure n’est pas recevable à demander directement au Conseil ‘Etat de déterminer la commune où l’enfant Breton s son domicile de secours;

CE Ass. 29 janvier 1954 Institution Notre-Dame du Kreisker

...Considérant, d'une part, que, par sa lettre du 25 février 1950, le sous-préfet de Morlaix s'est borné à inviter le directeur de l'institution Notre-Dame du Kreisker à compléter, selon les prescriptions de la circulaire du ministre de l'Education nationale, en date du 11 janvier 1950, le dossier constitué à l'appui de la demande de subvention adressée à la commune de Saint-Pol-de-Léon ; qu'ainsi cette lettre ne comporte pas de décision susceptible d'être déférée au Conseil d'Etat statuant au contentieux ; que, dès lors, les conclusions du pourvoi la concernant ne sont pas recevables ;
Considérant, d'autre part, que, par la circulaire du 11 janvier 1950, qui a pour objet l'application des dispositions de l'article 69 de la loi du 15 mars 1850 en ce qui concerne les demandes de subvention adressées à des départements ou à des communes par des établissements privés d'instruction secondaire, le ministre de l'Education nationale ne s'est pas borné à interpréter les textes en vigueur, mais a, dans les dispositions attaquées, fixé des règles nouvelles relatives à la constitution des dossiers de ces demandes de subventions ; que, par suite, ladite circulaire a, dans ces dispositions, un caractère réglementaire ; que, dès lors, l'institution Notre-Dame du Kreisker est recevable à déférer au Conseil d'Etat les prescriptions contestées de cette circulaire ;...