19_ LES SOURCES CONSTITUTIONNELLES

A) Qu'est-ce que la Constitution pour le droit administratif ?

1) De la Constitution au bloc de constitutionalité

La question peut sembler incongrue : au sommet de l'ordre juridique interne, règne la Constitution du 4 octobre 1958, et l'administration, relativement aux dispositions qui y intéressent le droit administratif, doit s'y conformer, même si le texte de la constitution proprement dite est assez pauvre en dispositions intéressant directement le droit administratif.

Il allait de soi, pour ses rédacteurs, que la Constitution devait principalement servir à régler le fonctionnement de nos institutions, notamment par son innovation phare, la délimitation des domaines de la loi et du réglement. Elle n'était, dans l'esprit des constituants, qu'une "super loi constitutionnelle de 1875", réglant les rapports entre exécutif et législatif. Quant au Conseil constitutionnel, il était censé se limiter à une simple régulation des conflits entre gouvernement et parlement, et ne se situait donc au sommet d'aucune hiérarchie, ni judiciaires ni administrative. Ce n'était en aucun cas un tribunal, encore moins une cour suprême à l'américaine.

Or les choses ne furent pas aussi simple. A l'origine, sollicité de temps en temps, selon une procédure incroyablement restrictive (il devait être saisi par le Président de la république, les présidents des deux assemblées ou le Premier ministre...) pour contrôler la constitutionnlalité de certaines lois, le Conseil constitutionnel, institution presque ouvertement conçue, donc, pour ne surtout pas être un juge suprême, s'est progressivement imposé, "pris au jeu", pourrait-on dire, de son rôle dévolu au contrôle des lois. Guy Carcassonne parle ainsi du "mystère" par lequel une institution a priori peu légitime est progressivement devenue un véritable juge constitutionnel, par la seule qualité de son travail. Entretemps, il est vrai, il va évoluer: suite à une révision d’octobre 1974, il put être saisi par 60 députés ou 60 sénateurs ce qui va faire exploser son activité, jusqu'à la révision de 2008 sur la QPC (voir plus bas).

Pour atteindre ce résultat, les "sages", comme il est convenu de les surnommer, ont été amenés à faire ce à quoi l'on ne s'attendait pas qu'ils feraient : confronter les textes déférés à la norme suprême en l'étudiant attentivement, mot à mot, dans le détail, créant une véritable jurisprudence constitutionnelle, même lorsque leur saisine était très encadrée.

Il se trouve, ce qui a eu des conséquences considérables, que la constitution du 4 octobre 1958 est précédée d'un préambule qui commence par la phrase suivante :"Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946...". C'est à dire qu'un texte d'annonce, incantatoire, fait référence à des documents, autres que la Constitution, à caractère plus philosophique et historique que juridique. Cette phrase était-elle censée avoir un pouvoir normatif ? Sans doute pas dans l'esprit du constituant. Il ne s'agissait que d'un rappel lyrique de l'attachement du peuple à de grands principes et à une histoire, d'une phrase d'introduction, donnant l'esprit général de la Constitution, dont le texte suivait immédiatement après. Rien de plus. Presque de la langue de bois.

Pourtant, ce texte va se trouver investi d'une valeur normative aussi forte qu'imprévue. La jurisprudence, administrative d'abord avec l'arrêt précurseur CE 1960 Société Eky, puis surtout constitutionnelle ensuite avec la fondamentale, et plus célèbre encore, décision 71-44 DC du 16 juillet 1971, va interpréter de plus en plus largement les intentions du constituant et se baser sur la lettre de ce préambule, lui donnant la même valeur normative que la Constitution proprement dite. Le Conseil Constitutionnel se consacrera lui-même, par cet arrêt, véritable juge de la constitutionalité, faisant de cette décision une sorte, si l'on peut dire, d'arrêt Marbury vs/ Madison français, tout en protégeant les droits fondamentaux qu'il fallait bien que des recours spéciaux protégent. Et l'on sait qu'avec l'article 61-1 (QPC), le Conseil constitutionnel est devenu, cinquante an plus tard, un véritable juge suprême protégeant les droits et libertés fondamentaux, loin de sa fonction très limitée d'origine.

Comment cela a-t-il été possible ? Le préambule de la Constitution renvoie, directement et indirectement, à des principes supérieurs et à des normes générales, si on les lit comme telles. Tout d'abord aux articles de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, puis à un autre préambule, celui de la Constitution de 1946 aujourd'hui abrogée, ce preambule de 1946 faisant lui-même référence à une notion sur laquelle le Conseil constitutionnel va baser tout un édifice juridsprudentiel, les "principes fondamentaux reconnus par les lois de la république". Il résulte de cette inclusion du préambule dans la constitution, un ensemble de normes qui n'ont pas été conçues comme faisant partie de la Constitution, mais auxquelles on a finalement donné à toutes une valeur constitutionnelle. On appelle l'ensemble formé par ces normes, "ajoutées" par le juge, et la Constitution proprement dite, le Bloc de Constitutionalité, expression attribuée à Louis Favoreu.

2) Les composantes du bloc de constitutionalité

a) La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789

Ce sont de célèbres principes révolutionnaires, assez proches dans leur esprit des amendements de la constitution américaine, fondant une vision générale du droit, et des droits de l'homme. Ils ont le mérite d'être, s'ils ont parfois la forme de proclamations très générales, des dispositions claire et concises auxquelles il n'a pas été difficile de conférer une valeur constitutionnelle. C'est ainsi qu'encore récemment (Décision n° 2009-580 DC du 10 juin 2009) le conseil constitutionnel a censuré, avec un certain écho, la loi HADOPI en invoquant l'article 11 ("La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme"). Concernant le droit administratif elle définit plusieurs principes que l'administration doit prendre en compte. Il a ainsi permis d'imposer aux autorités administratives le respect de la liberté de conscience (article 10) Décision n° 77-87 DC du 23 novembre 1977, ou d'égalité devant la loi Décision n° 73-51 DC du 27 décembre 1973.

b) Le préambule de 1946

Très marqué par l'époque, il s'agit du préambule de l'ancienne Constitution du 27 octobre 1946. Au sortir du désastre de la seconde guerre mondiale ("Au lendemain de la victoire remportée par les peuples libres sur les régimes qui ont tenté d’asservir et de dégrader la personne humaine...", proclament les vainqueurs), il s'agissait de se doter de principes censés s'ajouter aux droits de l'homme et du citoyen, désormais insuffisants pour bâtir une société "plus juste". On découvre et promeut de nouveaux droits, principalement sociaux et économiques "particulièrement nécessaires à notre temps" comme le promet le texte. On considère souvent que ces nouveaux droits sont des "droits-créance", en ce qu'il ne s'agit plus seulements de libertés opposables à l'Etat, mais de devoirs pesant sur ce dernier (et plus largement la société) au bénéfice des citoyens. Le Conseil constitutionnel, ayant intégré ce préambule dans le bloc, en tirera ainsi des principes comme le droit de grève dans les service publics (79-105 DC 25 juillet 1979), l'obligation de protéger la santé de l'enfant (74-54 DC du 15 janvier 1975) ou la dignité de la personne humaine (94-359 DC du 19 janvier 1995). En considérant par cette décision que "la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle" le Conseil Constitutionnel invoquait un bon exemple de "droit créance", impliquant sinon une obligation de résultat, du moins l'obligation de tenter d'atteindre un résultat.

c) Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République

Ces principes fondamentaux reconnus par les lois de la République sont la grande avancée jurisprudentielle de la décision 71-44 DC du 16 juillet 1971, qui prenait au mot, si l'on peut dire, le préambule ou se cachait cette formule étonnante. L'idée n'allait pas de soi, puisqu'il s'agissait, par construction jurisprudentielle, de donner valeur constitutionnelle à des principes tirés de textes de forme législative. La jurisprudence du Conseil constitutionnel, consciente de l'omportance de cette extension prétorienne (la France entrait-elle dans ce que l'on appelle le "gouvernement des juges ?") a ainsi fixé les limites à donner à cette catégorie de normes : la loi doit être antérieure au préambule de 1946, ce qui est logique, avoir été créée sous un régime républicain (donc en fait la IIIème république, les autres ayant été trop brèves) et avoir été appliquée continuement. Certaines loi passées sous la IIIème République ont, il est vrai, l'ampleur de principes constitutionnels (les fameuses "grandes lois" de la IIIème République). Quelles sont les lois répondant à ce critère qui intéressent le droit administratif ? La loi de 1901 sur la liberté d'association, par exemple, déjà citée par la décision fondatrice du 16 juillet 1971, ou encore la loi du 24 mai 1872 sur l'indépendence des juridictions administratives (80-119 DC du 22 juillet 1980). Exceptionnellement, les lois de séparation des autorités administratives et judiciaires de 1790 ont été visées comme reconnaissant un principe fondamental reconnu par les lois de la République dans la décision 86-224 DC du 23 janvier 1987. Le Conseil d''Etat a lui aussi fondé une décision sur les PFLR (CE, Ass., 3 juill. 1996, Koné)

B) La Constitution et son respect par l'administration

a) Les régles constitutionnelles intéressant l'administration.

Pour ce qui est de la Constitution proprement dite, quels sont les articles qui intéressent le droit administratif ? Le droit administratif est principalement issu de la jurisprudence administrative et de certains textes législatifs. La Constitution est ainsi assez pauvre en dispositions intéressant le droit administratif.

On peut citer l'article 1 qui proclame l'égalité de tous devant la loi, principe qui s'impose à l'administration. La supériorité des traités sur les lois, donc sur les actes administratifs est garantie par l'article 55. L'article 34 impose la libre administration des collectiviés territoirales, tandis que l'article 72 et suivants définit leur compétences, leurs ressources et leur contrôle. L'article 34, en définissant le domaine de la loi et du réglement, intéresse également le droit administratif. Par ailleurs, les articles 13 et 21 définissent le partage des compétences administratives entre le président de la République et le premier ministre quant au pouvoir réglementaire et aux nominations civiles et militaires, les articles 19 et 22 fixant les règles du contreseing. Le gouvernement dispose selon l'article 20 de l'administration.

b) le respect de la constititution.

Ce n'est qu'en 1985 qu'a été reconnue par le Conseil d'Etat la supériorité de la Constitution sur les actes administratifs (CE Ass 1985 S.A. Outters). Ainsi désormais tout acte administratif doit être conforme à la constitution, et le juge administratif est compétent pour en exercer le contrôle. Mais un problème très classique se pose parfois. On sait que les articles 34 et 37 de la Constitution répartissent les domaines respectifs de la loi et du réglement. Ainsi il appartient au juge administratif de vérifier que le pouvoir réglementaire détenu par certaines autorités administrative ne s'exerce pas dans des matières que l'article 34 réserve au domaine législatif (CE, 14 avril 1999, France télécom). Les actes pris dans le domaine réglementaire (article 37), qui s'étend à toute les matières qui ne sont pas définies à l'article 34, sont soumis au contrôle du juge administratif quant à leur constitutionalité.

Mais qu'en est-il lorsque l'acte administratif contesté est pris, comme dans la majorité des cas, en application d'une loi ? L'acte suspecté d'inconstitutionnlaité est nécessairement conforme à cette loi, ce qui veut dire que le juge administratif, en contrôlant la constitutionalité de l'acte, contrôle de fait la constitutionalité de la loi, ce qu'il s'est toujours refusé à faire (CE, sect. du cont., 6 nov. 1936, Arrighi). Le motif classiquement invoqué est que cela porterait atteinte au principe de séparation des pouvoirs, le juge administratif n'étant en théorie qu'un démembrement de l'exécutif. Il n'est donc compétent qu'en matière administrative, et n'a pas à juger de la constitutionlité des lois, ce qui est de la compétence du Conseil Constitutionnel.

Ce raisonnement s'appelle la théorie de la loi-écran : la loi est peut-être inconstitutionnelle, mais elle fait, au aux yeux du juge administratif, "écran" devant la Constitution, puisqu'elle est hors de sa compétence. En somme elle est peut-être inconstitutionnelle puisque l'acte qui l'applique, objet du recours, l'est, mais le juge administratif ne peut en connaître. Le moyen est donc inopérant.

L'article 61-1, qui instaure la réforme tant attendue, dite "question prioritaire de constitutionnalité", qui parachève la transformation du Conseil Constitutionnel en véritable Cour suprême (comme certains avocats commencent d'ailleurs délibérément à l'appeler) rend cette théorie obsolète, puisqu'il est désormais possible, lors d'une instance devant le juge (administratif ou judiciaire) de saisir le Conseil d'une question de Constitutionnalité dirigée contre la disposition qui faisait "écran" (saisine par voie d'exception). Si celle-ci est déclarée inconstitutionnelle, elle sera abrogée.

 



Droit administratif

Droit administratif -Licence 2 Semestre 3

1_INTRODUCTION
2_MODES D'ORGANISATION
3_CONTROLES ADMINISTRATIFS
4_L'ADMINISTRATION_CENTRALE
5_LES SERVICES DECONCENTRES
6_LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES
7_COLLECTIVITES TERRITORIALES ET CONSTITUTION
8_L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA LOI DU 27 FEVRIER 2002
9_LA REGION, LA PLUS RECENTE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
10_LE DEPARTEMENT
18_LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF
19_LES SOURCES CONSTITUTIONNELLES
20_LES SOURCES INTERNATIONALES
25_LES_SOURCES_COMMUNAUTAIRES
25_L'ACTE_UNILATERAL

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sté Eky : première invocation, et curieusement, par le juge administratif, d'un article de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, l'article 8. Donc le Conseil d'Etat préfigurait la célèbre décision de 1971
 
 
 
 
 
 
L'arrêt Koné a consacré la possibilité par le Conseil d'Etat de faire application d'un principe fondamental reconnu par les lois de la république sans qu'il ait été préalablement dégagé par le Conseil Constitutionnel, en l'espèce le principe selon lequel une extradition, non seulement ne peut se fonder sur une infraction politique, mais ne peut non plus avoir un caractère ou un but politique (ce qui n'est pas la même chose : il se peut en effet que l'on poursuivre un individu pour une infraction de droit commun, mais que ces poursuites aient en fait un but politique).