20_ L'ADMINISTRATION ET LE DROIT INTERNATIONAL

A) L'administration et le respect des normes internationales

a) Monisme et dualisme

Le droit international est également une source du droit administratif.

Le droit international n'a fait qu'affirmer sa normativité ces cinquantes dernières années (La France est, pour mémoire, partie à plus de 6000 traités...) Il s'impose au droit administratif en ce qu'il constitue un ensemble de normes qui, désormais, ne s'imposent plus seulement dans les rapports entre Etats mais, de plus en plus, dans les rapports entre les Etats et leurs ressortissants.

Les traités n'ont pas tous un effet sur les particuliers, et ne sont donc pas tous invocables par ceux-ci. Un traité de coopération atomique, par exemple, ne comporte aucune disposition intéressant les ressortissants des Etats signataires en tant qu'individus. En revanche, la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales de 1950, par exemple, crée des droits dont peuvent se prévaloir les individus devant les juridictions internes, y compris administratives.

Il existe à cet égard un débat très classique, entre ce que l'on appelle la conception dualiste des sources internationales du droit, et la conception moniste. Selon la conception dualiste, d'inspiration souverainiste, le droit international régit les rapports entre Etats, rien d'autre, et s'il crée des droits dans le chef des particuliers, ceux-ci ne peuvent être invoqués que si une disposition spéciale a incorporé le droit nouveau dans l'ordre juridique interne. Selon la conception moniste, en revanche, le droit international est une unité, il n'existe qu'un ordre juridique général et non plusieurs. Un deuxième acte de volonté n'est pas nécessaire pour rendre une disposition du droit international intéressant les particuliers invocable devant un juge interne.

La France, avec l'article 14 du préambule de la Constitution de 1946, qui dispose que la République se conforme aux règles du droit international, puis aujourd'hui avec l'article 55 de la constitution (qui dispose Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois. ) a clairement adopté, du moins textuellement, la conception moniste. Pour autant des questions subsistent, car au dessus des lois se trouve la constitution, et les rapports, dans le cadre de la hiérachie des normes, entre constitution et droit international sont l'objet de discussions très techniques.

b) Conditions d'application de l'article 55

Celui-ci dispose : "Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie".

Il y a dans cette règle trois conditions apparemment simples mais dont la mise en oeuvre peut poser des difficultés.

La première est la ratification ou l'approbation. Notons que celle-ci, pour être effective, doit avoir été, s'agissant de certains traités, autorisée par une loi, (article 53) Le juge administratif contrôle le bien fondé d'un myen tiré de la méconnaissance de cet article (CE, Ass., 1998, SARL du parc d’activités de Blotzheim et SCI Haselaecker)

Le juge administratif n'est pas juge de la constitutionnalité de la loi, il est néanmoins compétent pour vérifier l'existence des trois conditions exigées par l'article 55 (CE, 1990, Confédération nationale des associations familiales catholiques).

La publication est une condition essentielle, car elle donne la date à partir de laquelle le traité va entrer en vigueur en droit interne. Elle se fait impérativement au journal officiel de la République, ou le cas échéant au journal des Communautés européennes.

Les directives communautaires, en raison de la procédure obligatoire de transposition en droit intrerne qu'elles impliquent, entrent en vigueur automatiquement à l'expiration de la période de deux ans dont dispose l'Etat membre pour la transposer (CE, 1989, Compagnie Alitalia)

En ce qui concerne la réciprocité, et sa compétence quant à juger de l'effectivité de celle-ci, le juge administratif a modifié sa jurisprudence suites à une condamnation de la France par la CEDH. Le Conseil d'Etat a d'abord jugé qu'il ne lui appartenait pas d'apprécier dans quelle mesure la réciprocité prévue à l'article 55 était assurée par l'autre Etat partie, mais devait s'en remettre à l'opinion du ministre des affaires étrangère (CE, Ass, 1999, Chevrol-Benkeddach). La Cour européenne des droits de l'homme, saisie, jugea que le fait de s'en remettre à l'avis du ministre pour prendre sa décision (renvoi préjudiciel) privait la requérante d'un procès équitable au sens de l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, le ministre relevant de l'exécutif et non du judiciaire (CEDH, 2003, Chevrol c/ France). Suite à cet arrêt, le Conseil d'Etat modifia sa position en ne faisant de l'opinion du ministre qu'un élément parmi d'autres de l'instruction de l'affaire (CE, 2010, Mme Cheriet-Benseghir).

B) Le Droit international et la Constitition, un problème spécifique

  • A) Données du problème

Malgré l'article 55, le problème de la compatibilité entre le droit international et la Constitution se pose avec acuité. En effet, cet article dispose que le droit international a une autorité supérieure à celle des lois ; on peut en infèrer qu'il n'a pas d'autorité supérieure à la Constitution. En somme, l'article 55 ne dit rien sur la place des traités dans la hiérarchie des normes. Les traités sont-ils en dessous, au même niveau, ou supérieurs à la Constitution ?

Le problème est aussi ancien que les Etats et l'ordre international : le droit international, d'une manière ou d'une autre, prime nécessairement sur le droit interne, faute de quoi il ne saurait tout simplement pas exister, ou du moins resterait très théorique : il suffirait de faire valoir l'existence d'une règle interne contraire à une norme internationale pour se délier de n'importe quel traité. C'est en vertu de ce principe de supériorité que l'article 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 dispose : "Une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d’un traité". Ce principe se retrouve, par exemple, dans l'arrêt de la CJCE Internationale Handelsgesellschaft : "...le droit né du traité, issu d’une source autonome, ne pourrait, en raison de sa nature, se voir judiciairement opposer des règles de droit national quelles qu’elles soient, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la communauté elle-même".

Il en résulte que le droit international devrait, par voie de conséquence, primer sur la Constitution. Mais si le droit international (et notamment le cas particulier du droit européen) prime réellement sur la Constitution, les dispositions constitutionnelles de chaque Etat membre peuvent alors être susceptibles d'un contrôle par la voie de recours spéciaux, comparable à ce qui se passe dans un Etat fédéral pourvu d'une Cour suprême. Cela ferait de certains traités (ceux ayant un effet direct en droit interne) voire de tout le droit international ayant un effet direct, l'équivalent d'une sorte de Constitution d'Etat fédéral fictif, invocable en dernier ressort.

La difficulté a été prévue autant que possible par l'article 54 de la Constitution, qui prévoit que la ratification d'un traité qui s'avère inconstitutionnel ne peut intervenir qu'après modifiaction de la Constitution. C'est une forme de Contrôle préalable de la compatibilité des traités avec la Constitution, qui a contrario signifie que le traité ne prime pas sur une disposition constitutionnelle qui lui serait contraire. Par ailleurs, l'article 61 alinéa 2 prévoit le contrôle de la constitutitonalité des lois, y compris les lois autorisant la ratification d'un traité. Si une telle loi est jugée inconstitutionnelle (et bien que ce soit la loi qui soit visée) le traité est implicitement rejeté, affirmant encore la supériorité de la Constitution.

Enfin, dernier argument, dans un système de hiérarchie des normes, ce ne peut être une norme inférieure qui affirme la supériorité d'une norme supérieure. La Constitution ne peut donc proclamer la supériorité, par rapport à elle, d'une norme internationale. Aucune règle ne saurait définir, dans l'ordre interne, ce qui est au dessus de l'ordre interne.

Mais aucun de ces mécanisme n'affirmait clairement la place respective de la constitution et des tratés dans la hiérarchie des normes.

  • B) réponses de la jurisprudence administrative

La jurisprudence administrative a, autant que possible, tenté de répondre à cette épineuse question du rapport entre la Constitution et le droit international. Ainsi, saisi d'un recours dirigé contre un décret faisant droit à une demande d'extradition, le Conseil d'Etat a écarté l'application d'un traité (CE 1996 Koné) en invoquant un Principe fondamental reconnu par les lois de la république, donc une norme à valeur constitutionnelle. Il s'agissait de savoir si l'on pouvait extrader, non un délinquant politique, ce qui n'est pas possible en droit français, mais un délinquant de droit commun réclamé dans un but politique, ce qui était un peu différent.

Ensuite a été prononcé un arrêt important, tranchant beaucoup plus clairement la question par une formule interprétant de manière stricte l'article 55, considérant que la suprématie que cet article confère aux engagements internationaux "ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle"; (CE 1998, Sarran), suivi en 2000 par la Cour de cassation avec l'arrêt Cass., Plén., 2 juin 2000, Mademoiselle Fraisse)

Certes, l'arrêt faisait une distinction, qui a donné lieu à de nombreux commentaires, entre "l'ordre interne" et "l'ordre international". Néanmoins, tout les auteurs ont, unanimement, interprété ces arrêts comme consacrant la supériorité de la Constitution dans l'ordre interne.

Mais qu'en est il des lois, qui sont la norme au dessous, et dont l'article 55 dispose qu'elles sont soumises, sans équivoque, au droit international ?

C) Droit international et la loi

On pourrait penser que, sur ce point, l'article 55 est clair. La hiérarchie des normes est respectée : la Constitution, qui est au dessus des lois, dispose par cet article que les traités eux aussi sont au dessus des lois. Il n'y a donc pas de conflit.

Or un nouveau problème se pose, celui du moment ou est publiée la loi sur laquelle, selon l'article 55, la norme internationale doit primer.

En effet, si la loi est antérieure au traité, cela signifie qu'un nouvel acte de volonté est intervenu entre temps, et que la France a entendu, en signant ce traité, décider implicitement que la loi antérieure n'a plus cours, le traité ayant au moins la valeur hierarchique d'une loi. Or une loi nouvelle contraire à une loi ancienne l'abolit automatiquement : si on légalise, par exemple, une certaine drogue, les dispositions pénales réprimant sa consommation seront abrogées de fait (lex posterior derogat priori, la loi postérieure déroge à la loi ancienne). L'article 55 n'aura même pas à être invoqué.

Le problème apparaît si la loi est postérieure au traité et en contradiction avec lui. Il s'agit le plus souvent d'une carence ou d'une négligence dans les recherche nécessaires parmi les 6000 traités et accords internationaux auxquels la France est liée, que d'une véritable volonté de déroger aux sitpulations d'un traité antérieur. Mais juridiquement, on considére que le législateur a "changé d'avis" par rapport à ce traité.

Dans un tel cas, le Conseil d'Etat a ainsi, dés 1968, refusé de faire primer un traité sur une loi venant après le traité de Rome de 1957. Ainsi en a jugé le fameux arrêt dit "des Semoules (C.E., 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France). Cet arrêt a suscité de très vives critiques de la doctrine, car il revenait à anihiler, ou à réduire à presque rien, l'article 55. Le Conseil d'Etat a manifesté par cette décision une méfiance évidente à l'egard du droit européen naissant et de sa supranationalité. Il s'agissait en outre d'une application de la théorie de la loi écran, la loi faisant écran entre le traité contraire, et ce que le Conseil d'Etat était compétent pour contrôler, les actes administratifs pris en fonction de la loi. Le Conseil d'Etat n'étant pas juge de la constitutionalité des lois (si l'on considère que celle-ci résulte, dans ces espèces, de l'application de l'article 55)

Est-ce le Conseil Constitutionnel qui est alors compétent ? Non, répondra celui-ci en 1975 (Décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, loi relative à l'interruption volontaire de la grossesse) jugeant que, d'une part, une loi contraire à un traité n'est pas forcément, pour autant, contraire à la Constitution, mais surtout que le contrôle de constitutionalité des lois opéré par le Conseil n'implique pas que soit ainsi contrôlée la prédominance du traité sur la loi, imposée par l'article 55. Ce serait en effet opérer, sous l'apparence d'un contrôle de constitutionalité, un contrôle de conventionnalité, pour lequel le Conseil Constitutionnel est incompétent.

On s'est ainsi retrouvé dans une véritable impasse, l'article 55 étant presque totalement neutralisé.

Ce furent deux arrêts, tout aussi importants, qui opérèrent le revirement nécessaire. La Cour de Cassation admit (Cass., Ch. Mix. 24 mai 1975 Société des cafés Jacques Vabres) la supériorité du droit international, puis le fameux arrêt Nicolo (CE, 20 octobre 1989, Nicolo). Par l’arrêt Nicolo , le Conseil d’État a accepté de contrôler la compatibilité d’une loi avec les stipulations d’un traité, même lorsque la loi est postérieure à l’acte international en cause, en application de l’article 55 de la Constitution, abandonnant ainsi la théorie de la loi écran.

D) Droit international et actes administratifs

Restent les actes administratifs qui ne sont pas pris en application d'une loi, et qui sont minoritaires. Pour ceux-ci, le juge s'est rapidement considéré comme compétent pour en contrôler la conventionnalité. Dés 1952 (CE 1952 Dame Kirkwood : "..la dame Kirkwood est recevable à invoquer, à l’encontre du décret attaqué, la violation d’une convention internationale qui a force de loi") le Conseil d'Etat a annulé un acte administratif contraire à une convention internationale Il s'agissait, dans le cas de Dame Kirkwood, d'une question d'extradition.

Enfin un cas particulier s'est posé : si une disposition réglementaire prise sous forme législative est contraire à une convention internationale, le Premier ministre doit, conformément à l'alinéa 2 de l'article 37, engager la procédure de déclassement et remplacer le réglement inconventionnel par de nouvelles régles (CE 1999 Association ornithologique et mammalogique de Saone-et-Loire et Rassemblement des opposants à la chasse) Cet arrêt était double, la décision jointe sanctionnant le refus opposé à la demande de prendre les mesure réglementaire nécessaires à l'application d'une directive communautaire (CE 1999 Association ornithologique et mammalogique de Saone-et-Loire et Association France Nature Environnement)



Droit administratif

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8_L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA LOI DU 27 FEVRIER 2002
9_LA REGION, LA PLUS RECENTE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
10_LE DEPARTEMENT
18_LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF
19_LES SOURCES CONSTITUTIONNELLES
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25_L'ACTE_UNILATERAL