Introduction

Le droit administratif est le droit auquel se soumettent les personnes publiques dans l'exercice de l'action administrative. Il résulte du consentement de l'administration à se soumettre au droit. Or cette soumission ne va pas de soi, elle peut même apparaître comme une contradiction. Il n'est en effet pas, a priori, dans la nature de l'administration de respecter le droit, l'administration étant en principe l'émanation et l'instrument même de la souveraineté, elle est a priori plutôt portée à modifier l'état du droit, a le décider, bref à faire le droit qu'à s'y soumettre.

L'administration, au sens organique, est l'ensemble des institutions qui composent le pouvoir exécutif. Ainsi l'adage romain : "tu Patere Legem Quam Ipse Fecisiti", c'est à dire :"Respecte la loi que tu as toi-même faite", fait du producteur de droit un sujet de ce même droit, sorte de tautologie : je crée des règles, y compris la règle selon laquelle je dois moi-même suivre ces règles.

Mais pour faire respecter le droit par l'administration, il faut qu'un juge puisse être saisi en cas de recours dirigé contre un acte de l'administration, c'est à dire, en cas de doute sur la légalité, sur le respect du droit par un acte administratif quel qu'il soit. Or en théorie, nos juges judiciaires ne peuvent juger l'administration. La conception sur laquelle repose notre système juridique, dont les textes fondateurs sont les articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 (article 13 :Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions.) mettent en principe l'administration hors du champ du pouvoir judiciaire. Cette loi révolutionnaire, appliquant le célèbre principe de la séparation des pouvoirs, voulait mettre fin aux empiétements des parlements de l'Ancien régime (qui étaient des juridictions) sur l'action administrative.

On l'interprète souvent comme la loi fondatrice du principe selon lequel les tribunaux ne peuvent juger l'administration, mais elle voulait surtout rappeler un principe plus fondamental, selon lequel les juges ne peuvent s'immiscer dans l'action administrative, ce qui n'est pas tout à fait la même chose. Il s'agissait certes d'empêcher les tribunaux de connaître des actes administratifs, mais surtout de se mêler, en somme, d'administration : réformer ou annuler un acte, c'est subsituer la décision de justice prononcée à l'acte annulé ou modifié. Le juge, ainsi, peut être considéré comme ayant administré, ce qui est la compétence de l'exécutif et non du judiciaire.

Il reste qu'il existe néanmoins un contentieux administratif, vis à vis duquel on ne peut laisser sans recours l'administré lésé : l'administration peut être responsable de dommages, agir hors de la légalité ou faire des erreurs. A qui, et comment l'administré va s'adresser, qui va connaître de ce contentieux ? Qui peut donc, en un mot, juger l'administration, puisqu'il le faut bien ? La solution s'est imposée part la logique même du du principe de séparation des pouvoirs : c'est l'administration elle même qui jugera l'administration, en vertu du principe selon lequel "juger l'administration c'est encore administrer" ou, du moins, est une forme d'action administrative. Mais rien n'est dit dans la loi des 16 et 24 août 1790 quant à qui serait confié le contentieux administratif, c'est à dire quel juge serait compétent pour connaître des litiges administratifs. Cela posait un problème: On ne voulait pas confier le contentieux administratif au juge judiciaire, ni créer des tribunaux spéciaux (ce qui aurait fâcheusement rappelé les tribunaux d'exception de l'Ancien régime). Progressivement, ce sera la solution de l'administration se jugeant elle-même qui va s'imposer. Des organes vont être créés, dans l'administration même, en vue du traitement du contentieux administratif.

Ce sera la loi du 28 pluviôse an VIII, sous Napoléon, qui instaurera ainsi ce que l'on a appelé les Conseils de préfecture, organes ancêtres de nos tribunaux administratifs, et le Conseil d'Etat, qui connaît en appel des recours dirigés contre les décisions de ces conseils de préfecture. Certes, même s'ils sont saisis des requêtes des administrés en cas de litige, ce ne sont encore que des organes administratifs. Mais s'ébauche déjà par cette création, au sein de l'administration, la distinction entre les tâches purement administratives, et le fait de juger l'administration.

Ces organes vont peu à peu, se rapprocher dans les faits d'une véritable juridiction administrative. Mais il s'agit encore d'une justice dite "retenue", au sens ou, en théorie, le Conseil d'Etat se contente, comme son nom l'indique, de "conseiller" le chef de l'État. Il propose des solutions aux litiges dont il est saisi mais, il n'est pas censé rendre la justice, c'est le chef de l'Etat qui le fait, par décret ou par ordonnances. C'est ce que l'on appelle la justice retenue, par opposition à la justice déléguée.


Même si tout cela est très théorique - car en réalité le Chef de l'Etat se contente de signer pratiquement sans lire, ce qui fait que le Conseil d'Etat est de fait devenu un organe juridictionnel - il faudra attendre l'évolution capitale de la loi du 24 mai 1872, qui marque l'abandon de la justice retenue. Cette loi, en effet, prévoit que "le conseil d'État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives".

"Statue souverainement". Autrement dit, on disposa dés lors d'un véritable organe juridictionnel. Mais ce n'était pas totalement réglé. Le conseil d'État n'était pas le juge de droit commun du contentieux administratif, mais un juge d'attribution. Le conseil d'État n'était compétent que dans les cas prévus par la loi, le ministre étant considéré comme le "vrai" juge, le juge de droit commun du contentieux de sa propre administration. C'est ce que l'on a appelé la théorie du ministre-juge.

Celle-ci sera abandonnée par l'arrêt éliminant définitivement cette théorie, l'arrêt fondamental Cadot (CE, 13 décembre 1889, Cadot)

 

 

Droit commnautaire

 
 

Site du Conseil d'Etat :

"Par cette décision, le Conseil d’État a affirmé qu’il était compétent pour connaître de tout recours en annulation dirigé contre une décision administrative, sauf si un texte en dispose autrement de façon expresse. Jusqu’alors le Conseil d’État n’était compétent pour connaître d’un recours en annulation que dans la mesure où un texte l’avait expressément prévu. A défaut, c’étaient les ministres qui disposaient de la compétence générale pour se prononcer sur les recours dirigés contre les décisions administratives."